Det är ett dokument som styr vilken trafik som passerar landets gränser och som får läsas av en svensk myndighet, Försvarets radioanstalt. Lagen heter (2008:717) och kallas i offentligheten för FRA-lagen. Den trädde i kraft den 1 januari 2009. Sedan dess har den ändrats nio gånger.
Re:public har följt den genom paragraferna: vem som beslutar, vem som ger tillstånd, vad som får hämtas, vad som måste förstöras och vem som kontrollerar att kedjan håller. Det är inte en åsiktstext om signalspaning. Det är en genomgång av en lag.
Den 14 juli 2008 anmäldes lagen till Europadomstolen i Strasbourg. Ett underkännande från Europadomstolen tvingade flera år senare fram nya regler. Den 1 januari 2025 inrättades en ny delegation som kan granska om en enskilds meddelanden har hämtats in. Den 11 juli 2025 publicerade Försvarsdepartementet ett utkast till en ny lag, föreslagen att träda i kraft den 1 juni 2026. Lagen rör sig fortfarande.
Lagen i tre siffror
Den centrala texten är lag (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Den hänger ihop med lagen om försvarsunderrättelseverksamhet från år 2000 och med lagen om elektronisk kommunikation från 2003. Den antogs av riksdagen den 18 juni 2008 med röstsiffrorna 143 mot 138, sedan ärendet vilandeförklarats i tolv månader. Den trädde i kraft den 1 januari 2009.
Ett tillstånd för signalspaning gäller i högst sex månader. Det kan förlängas med högst sex månader i taget. Det framgår av 5 a § i lagen.
Försvarsunderrättelsedomstolen, som prövar tillstånd till signalspaning, ligger i Kista och startade sin verksamhet den 1 december 2009. Den ersatte den tidigare Signalspaningsnämnden, som var en myndighet underställd regeringen. Det är den domstol som prövar frågor om signalspaning enligt lagen. Den enda myndighet som enligt 1 § får utföra signalspaningen är Försvarets radioanstalt.
Vad är signalspaning?
Signalspaning är att inhämta information ur signaler i elektronisk form. Definitionen är FRA:s egen och återkommer i lagens första paragraf. Inhämtningen sker antingen i etern, det vill säga via radio, eller i tråd, det vill säga via kabel — signaler i etern, signaler i tråd.
Det är inte detsamma som hemlig avlyssning av en bestämd person. Telefonavlyssning är ett hemligt tvångsmedel som riktas mot en namngiven misstänkt. Signalspaning får enligt 4 § inte inriktas på en viss fysisk person. Den ska ta sikte på företeelser — yttre militära hot, andra yttre hot mot landet, internationell terrorism, främmande makters underrättelseverksamhet, utveckling och spridning av massförstörelsevapen. Syftet är att ge regeringen ett informationsöverläge.
När en signal väl är inhämtad sker bearbetning. Den kan bestå av översättning från främmande språk, dekryptering eller trafikbearbetning. Trafikbearbetning är att ur sambandsmönster och geografiska positioner dra slutsatser om vem som talar med vem, ofta utan att innehållet i kommunikationen läses.
Vem inriktar spaningen?
Endast fem aktörer får enligt 4 § ange inriktning för signalspaningen. Det är regeringen, Regeringskansliet, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen och Nationella operativa avdelningen vid Polismyndigheten. Spaning sker därför endast på uppdrag av regeringen eller någon av dessa myndigheter.
En inriktning får inte avse endast en viss fysisk person. Den ska beskriva en företeelse eller en hotbild — exempelvis grov gränsöverskridande brottslighet, hot mot svenskt deltagande i fredsfrämjande operationer, eller hot mot svensk personal i humanitära insatser utomlands. Det är på den nivån inriktningen formuleras, innan FRA omsätter den i en konkret ansökan om underrättelser om hot mot Sverige.
Utredningen som överlämnades till försvarsminister Pål Jonson den 2 september 2024 av utredaren Johan Sjöö föreslår att en sjätte myndighet får inriktningsrätt: Inspektionen för strategiska produkter. Förslaget motiveras med att signalspaning ska kunna användas för att kartlägga strategiska utländska direktinvesteringar.
Vem ger tillstånd?
För varje inhämtningsuppdrag krävs tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen. Det framgår av 4 a §. All signalspaning kräver tillstånd av domstol; tillståndsplikten gäller även när inriktningen kommer från regeringen själv. Det följer av alliansens uppgörelse från september 2008, formaliserad i proposition 2008/09:201.
Domstolen leds av en ordförande och en vice ordförande, båda ordinarie domare. Utöver dem ingår sex särskilda ledamöter. Två av dem ska ha bakgrund inom försvarsunderrättelseverksamhet. Vid sidan av domstolen finns sex integritetsskyddsombud, varav tre advokater och tre tidigare ordinarie domare. Ombuden fungerar som motparter till FRA i förhandlingarna.
“Fokus i domstolens arbete ligger i hur signalspaning ska nå sitt syfte utan att det ska bli integritetskränkande spaning.” — Runar Viksten, ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen, i en intervju i InfoTorg Juridik 2010.
Tillståndet ska enligt 5 § endast lämnas om uppdraget är förenligt med lagen, om syftet inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt och om det förväntade värdet är klart större än det integritetsintrång inhämtningen innebär. I tillståndet anges vilka signalbärare som får användas, vilka sökbegrepp som får tillämpas och vilka villkor i övrigt som behövs för att begränsa intrånget i enskildas personliga integritet.
Domstolens förhandlingar och avgöranden är inte offentliga. De är, med Vikstens ord, “kvalificerat hemligt material”. Avgörandena kan inte överklagas.
Sökbegreppet — lagens minsta del
Sökbegreppet är den minsta praktiska enheten i FRA-lagen. Det är genom sökbegrepp som inhämtad trafik sorteras. Det framgår av 3 §.
Sökbegreppen ska utformas och användas med respekt för enskildas personliga integritet och så att signalspaningen medför ett så begränsat integritetsintrång som möjligt. För sökbegrepp som är direkt hänförliga till en viss fysisk person gäller därutöver att de får användas endast om det är av synnerlig vikt för verksamheten.
I propositionen 2006/07:63 beskrivs sökbegreppet konkret: “ett eller flera begrepp” som söker igenom en informationsmängd och hittar de poster där begreppet förekommer. Det kan vara ett telefonnummer, en e-postadress, en kombination av termer eller en parameter som tvärtom utesluter större informationsmängder.
All automatiserad inhämtning ska enligt 3 § ske via sökbegrepp.
Vilken trafik får inhämtas?
Två paragrafer avgränsar det som får tas in. Den första, 2 §, fastställer att inhämtning av trafik i tråd endast får avse signaler som förs över Sveriges gränser i tråd som ägs av en operatör. Det handlar i praktiken om kabelburen trafik — kabelbunden kommunikation som lämnar landet via fiber. Trafik som passerar landets gränser i fysisk kabel, alltså. Inom Försvarsunderrättelsedomstolen kallas de utpekade kabelvägarna för trafikstråk.
Den andra paragrafen, 2 a §, är förbudsparagrafen. Inhämtning får inte avse signaler mellan en avsändare och mottagare som båda befinner sig i Sverige. Om sådana signaler mellan avsändare och mottagare i Sverige inte kan avskiljas redan vid inhämtningen, ska upptagningen eller uppteckningen förstöras så snart det står klart att signalerna har inhämtats.
Förbudet utgår från landgränsen, inte från medborgarskap. FRA klargjorde det i ett officiellt förtydligande 2021: “Lagstiftningen behandlar inte medborgarskap överhuvudtaget. Begränsningen i lagen utgår från Sverige som land.”
Det utkast till lagrådsremiss som publicerades den 11 juli 2025 föreslår ett första undantag från förbudet. Undantaget ska gälla i särskilda nödliknande situationer där människors liv och hälsa är i fara eller där omfattande förstörelse av egendom kan inträffa. Det kan, enligt utredningen, handla om terrorhot och terroristattacker.
Vad ska förstöras och vad ska rapporteras?
Förstöringsskyldigheten är lagens motvikt till inhämtningen. Den regleras i 7 §. Material som saknar betydelse för försvarsunderrättelseverksamheten, eller där förbud föreligger enligt 2 a §, ska förstöras.
Det som inte förstörs rapporteras. Enligt 8 § ska underrättelser lämnas till de uppdragsgivare som inriktningen kommer från. Det är genom rapporten som signalen blir användbar — innan dess är den ett oarbetat material i FRA:s system.
Kontrollkedjan — Siun, IMY och nu Delegationen
Kontrollen av att FRA håller sig till lagen utförs av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten, Siun. Myndigheten har full insyn i FRA:s verksamhet och granskar löpande, bland annat det internationella samarbetet. Personuppgiftsbehandlingen vid FRA granskas separat av Integritetsskyddsmyndigheten, tidigare Datainspektionen.
Den 1 januari 2025 inrättades inom Siun ett nytt organ: Delegationen för kontroll på begäran av enskild. Bakgrunden är 10 a § i signalspaningslagen, som infördes efter Europadomstolens dom.
Delegationen ska på begäran från enskild kontrollera om hans eller hennes meddelanden har inhämtats i samband med signalspaning, och om så är fallet, om inhämtningen och behandlingen har skett i enlighet med lag. Även företag och organisationer kan begära kontroll. Den som begärt kontrollen underrättas om att den utförts. Underrättelsen ska innehålla en motivering.
En begäran ska vara skriftlig och undertecknad. Den ska innehålla uppgifter som gör det möjligt att identifiera kommunikationen, exempelvis telefonnummer och e-postadresser. Den skickas till Siun, Box 1140, 164 22 Kista.
Hur lagen blev till — 2007 till 2009
Propositionen som ledde fram till FRA-lagen lämnades till riksdagen den 8 mars 2007 av försvarsminister Mikael Odenberg. Den hette “En anpassad försvarsunderrättelseverksamhet” och hade beteckningen proposition 2006/07:63.
Den 14 juni 2007 antog riksdagen propositionen med röstsiffrorna 146-143. Eftersom förslaget rörde mänskliga fri- och rättigheter kunde minst tio ledamöter begära att det vilandeförklarades i tolv månader. Det skedde.
Den 18 juni 2008 röstade riksdagen på nytt. Det första försöket samma dag slutade i återremiss efter att försvarsminister Sten Tolgfors meddelat att regeringen ville stärka integritetsskyddet. Den andra omröstningen samma kväll antog lagförslaget med röstsiffrorna 143 mot 138. Två borgerliga ledamöter, Camilla Lindberg och Birgitta Ohlsson, stödde inte förslaget — Lindberg röstade emot, Ohlsson avstod.
Den 25 september 2008 enades alliansens partier om en uppgörelse. Tillstånd för signalspaning skulle prövas av domstol. FRA skulle ansöka om tillstånd för all signalspaning, även den som regeringen själv beställde. Spaning fick endast bedrivas på uppdrag av regeringen, Regeringskansliet eller Försvarsmakten. FRA fick inte signalspana mot trafik där både avsändare och mottagare fanns i Sverige. Uppgörelsen ledde också till att en parlamentarisk granskningsinstans inrättades — signalspaningskommittén — för att följa verksamheten, och att ett integritetsskyddsråd fick fortlöpande insyn i FRA:s åtgärder.
Det slutliga riksdagens beslut om den ändrade lagen togs den 14 oktober 2009 med röstsiffrorna 158 mot 153.
Kritik och reaktioner från remissinstanserna
Innan riksdagen röstade lämnade ett antal remissinstanser yttranden. De skarpaste kom från statliga organ.
“Förslaget innebär ett integritetsintrång som saknar motstycke i ett internationellt perspektiv. Det är helt främmande för vårt statsskick att ge Regeringen eller Regeringskansliet befogenheter att i politisk ordning fatta de avgörande besluten om avlyssning av telekommunikationer.” — Synpunkter från Justitiedepartementet.
Rikspolisstyrelsen skrev att förslaget tydde på “en skrämmande brist på förståelse” för det skydd för personlig integritet som följer av regeringsformen och Europakonventionen. Säkerhetspolisen, som annars är positiv till signalspaning i kabel, framhöll att förslaget innebar en kränkning av enskilds integritet “som vida överstiger den kränkning som förslagen om buggning och preventiva tvångsmedel sammantaget innebär”.
Tidningsutgivarna, Svenska Journalistförbundet och European Federation of Journalists motsatte sig lagen. Organisationerna ansåg att den stred mot grundlagens källskydd och mot det meddelarskydd som är grundlagsfäst i tryckfrihetsförordningen. Liknande kritik framfördes av Reportrar utan gränser i Sverige.
Electronic Frontier Foundation skrev den 17 juni 2008 att Sverige med den nya lagen fick en av de mest långtgående lagstiftningarna om signalspaning bland demokratiska länder.
Domen i Strasbourg — Centrum för rättvisa mot Sverige
Den 14 juli 2008 anmälde den ideella organisationen Centrum för rättvisa lagen till Europadomstolen. Anmälan ledde till målet Centrum för rättvisa mot Sverige, registrerat som 35252/08.
Europadomstolen konstaterade att den svenska lagstiftningen om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet var bristfällig. Domstolens kritik avsåg framför allt frånvaron av en mekanism som gav enskilda möjlighet att få sin egen situation prövad, regler för överföring av personuppgifter till utländska mottagare och bristande oberoende i kontrollen.
Sverige svarade med proposition 2023/24:136. Förändringarna trädde i kraft i två omgångar: den 1 juli 2024 respektive den 1 januari 2025. Bland åtgärderna finns dels en bestämmelse som innebär att en upptagning eller uppteckning som inte innehåller personuppgifter i vissa fall ska förstöras, dels ett nytt villkor vid överföring av personuppgifter till en mottagare utomlands som innebär att den personliga integriteten ska beaktas. Det nya beslutandeorganet vid Siun — Delegationen för kontroll på begäran av enskild — är den tredje åtgärden.
Vad föreslås nu — utkastet inför juni 2026
Den 11 juli 2025 publicerade Försvarsdepartementet ett utkast till lagrådsremiss med diarienumret Fö2024/01478. Det bygger på Sjöös utredning från september 2024 och föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 1 juni 2026.
Utkastet innehåller fyra centrala förändringar. För det första föreslås en ny lag om signalspaning i krig och krigsfara. För det andra föreslås att FRA får signalspana i samband med övningsverksamhet i skarp signalmiljö, enskilt eller tillsammans med Försvarsmakten. Det material som hämtas in vid övningar ska inte resultera i underrättelser utan förstöras när övningen är summerad.
För det tredje föreslås ett undantag från förbudet i 2 a §, så att FRA i särskilda nödliknande situationer får hämta in signaler där både avsändare och mottagare befinner sig i Sverige. För det fjärde föreslås Inspektionen för strategiska produkter bli inriktande myndighet, med rätt att begära signalspaning mot strategiska utländska direktinvesteringar.
Grundprincipen ändras inte. All inhämtning ska fortsatt kräva tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen och kunna granskas i efterhand.
Vad lagen inte gör
I sin genomgång av lagen i Svensk Juristtidning 2009 uppmärksammade Mark Klamberg, då doktorand i juridik, en del av FRA:s verksamhet som sällan diskuteras. Det är vad lagen kallar utvecklingsverksamhet, reglerad i 1 § tredje stycket: signaler får hämtas in även “för att följa förändringar i signalmiljön i omvärlden, den tekniska utvecklingen och signalskyddet”.
Inom försvarsunderrättelseverksamheten är inhämtningen, enligt Klamberg, “förhållandevis smal”. Inom utvecklingsverksamheten är den bred. Den syftar inte till att besvara en konkret fråga utan till att hålla apparaten kalibrerad.
FRA har själv förtydligat vad lagen inte gör. I ett uttalande från september 2021, riktat mot vad myndigheten kallar “vanliga missuppfattningar”, konstaterade FRA att lagen inte ger utländska underrättelsetjänster rätt att beställa signalspaning från svenska myndigheter. Lagstiftningen omfattar även material som FRA fått genom samarbete med utländska organisationer. FRA kan, skriver myndigheten, inte använda utländskt samarbete för att kringgå lagen.
Det är så kedjan ser ut. Inriktning från en av fem myndigheter, ansökan från FRA, tillstånd från Försvarsunderrättelsedomstolen, sökbegrepp som specificeras och prövas, signaler i tråd över gränsen, förstöring av det som inte hör hemma, rapportering av det som gör det, och kontroll i tre led: Siun, Integritetsskyddsmyndigheten och, sedan i år, en delegation som svarar enskilda. Varje länk har en adress i lagtexten.
